国内外学者通常认为，大学治理（university governance）是指“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”。[1]大学有效治理表现在形式有效性和实质有效性两个维度上：形式有效性是指以参与原则判断大学权力配置是否满足利益相关者的民主诉求；实质有效性是指以效率原则鉴别大学内外部治理结构和议事决策程序是否有利于大学达成其使命——追求学术真理和公共利益。从实现大学有效治理的角度出发，大学章程可以界定为大学最高决策机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领。[2]大学章程通过规定大学与政府、大学与社会的关系，以及大学权力在教师、学生、行政管理人员、教辅人员等群体之间的分配，清晰界定大学外部治理结构和内部治理结构；还通过规定大学决策机构、执行机构、监督机构的议事程序等，清晰规定大学治理过程。可见，大学章程是大学实现有效治理的载体，而实现大学有效治理也是制定大学章程的应然追求。本文拟以大学章程文本为依据，通过梳理以法国、德国为代表的罗马传统高等教育体系和以英国、美国为代表的盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系中大学治理变迁的共同特质，为提高我国大学治理的有效性提供可资借鉴的经验和启示。
一、以参与原则回应校内外利益相关者的民主诉求
大学是一种典型的利益相关组织，根据“与大学关系密切程度”这一利益相关者核心内涵，亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）把大学利益相关者分为最重要群体、重要群体、部分拥有者和次要群体四个层次。第一个层次，即教师、行政主管人员和学生；第二个层次，即董事、校友和捐赠者；第三个层次，指在特定条件下才成为大学的利益相关者，例如各级政府、科研经费的提供者、向学生和大学贷款的银行家、学校规章制度的调节者、学术活动的评审委员会和委员等；第四个层次是大学利益相关者中最边缘的一部分，即普通民众，尤其是自认为全体民众喉舌的新闻界。[3]在现代大学中，上述四个层次的利益相关者均有可能成为大学的决策主体。需要说明的是，大学决策机构在不同的国家由不同的机构来充当，判断某个机构是否属于大学决策机构，主要看该机构是否具有制定大学章程的权力，以及选举、任免校长的权力。[4]由于制定大学章程，选举、任免校长通常是由两个或两个以上的机构来完成，因此，大学决策机构通常由两个或两个以上的机构充当。西方大学章程一般规定了大学各个层次利益相关者参与大学决策机构的方式及其占有的席位数，以回应他们的民主诉求。
从17世纪中叶起，罗马传统高等教育体系中的大学开始由中世纪的“精神的手工业者行会”向“教授大学”转型。其标志为：讲座教授与非讲座教授开始分离，决策权从中世纪的全体大会①缩小至由讲座教授占支配地位的大学评议会和学部委员会；教授与学生也开始分离，教授认为自己才是大学的真正主体，学生则是其教学对象，不再是大学的组成部分。[5]直至20世纪60年代中期，罗马传统大学的内部权力基本由讲座教授掌控，大学成为讲座教授俱乐部，初级教学人员和学生基本不能参与学校和学院的决策事务。20世纪60年代末以来，罗马传统大学治理结构的一个突出变化是在决策机构中引进校外人士、校内低级别人员和学生。在法国、德国等罗马传统国家的学生民主运动中，“参与大学管理”是其主要的民主诉求之一。法国在1968年颁布的《高等教育方向指导法》中确立了“参与”为大学办学的三大原则之一，作为大学决策机构的大学校务委员会由学生、教师、科研人员、行政技术人员、服务人员及校外知名人士代表构成。德国大学在20世纪60年代的学生民主运动中，采用了学生代表、初级教学人员和高级教学人员的“三三三制”原则，并在1998年允许校外人士参与大学理事会。对20部罗马传统大学章程文本的统计分析显示，80%的文本规定了教授、非教授教学人员和非教学人员参与学校决策和管理的权利，50.1%的文本规定了政府参与大学治理的方式和人员比例，60%的文本规定了在校学生参与学校决策和管理的权利。[6]
近代以来，盎格鲁—撒克逊传统大学就获得了法人资格，因此大学的一切权力在法理上属于大学法人。法人权力在英国和美国分别由大学校务委员会和大学董事会行使，校务委员会或董事会一般把大部分行政权力委托给校长行使。盎格鲁—撒克逊传统大学章程规定大学最高决策机构一般由利益相关者代表组成，包括来自政府、社会、大学等机构的成员。盎格鲁—撤克逊传统大学的校务委员会或董事会向来由大学外部人士构成，这是校外人员参与大学治理的重要方式，大学评议会和学院教授会则大多由教授控制。20世纪50—60年代，英国政府改变了过去对高等教育的保守态度，通过改革高等教育管理体制使高等教育制度趋于民主化。在英国大学中，教授在学术评议会中的当然成员资格被取消，非教授教学人员、教辅行政人员和学生被允许参加各种委员会，如评议会、校务委员会的各种常设委员会等，非教授教学人员在基层学术组织的决策机构中一般占有一半以上的席位。美国大学则逐渐确立了各层次利益相关者“共同治理”（shared governance）的制度，肯定和保障教师在大学决策中的权利，确立了各层次利益相关者在大学治理中的基本地位。教师参与大学治理的合法性是基于他们的专业知识，行政管理人员参与大学治理的合法性是基于他们的管理能力，董事会成员则是基于他们的宗旨。许多美国私立和公立大学还吸纳1-2名学生进入学校董事会。对29部盎格鲁—撒克逊传统大学章程文本的统计分析显示，93.1%的文本规定了教授、非教授教学人员和非教学人员参与学校决策和管理的权利，69%的文本规定了政府参与大学治理的方式和人员比例，89.7%的文本规定了在校学生参与学校决策和管理的权利。[7]
然而，西方大学以参与原则回应校内外利益相关者民主诉求的改革在实践中很难得到较为彻底的贯彻执行，实施效果并不理想。因为许多大学生更关心他们毕业后的就业机会，而不愿意参与学校的民主管理，学生也对自己的参与效果表示怀疑，教师则不想使决策过程因学生的参与而变得更加复杂；低级别教师由于受制于教授的提拔任用，在管理上一般对教授唯命是从。在德国，虽然法律规定大学实行自治，所有大学成员在法理上均有参与各种管理机构的权利，但高级别教学人员在大学理事会、学术评议会中占有半数以上的席位，而且允许教授以多数票对经过初次投票的科研和人事任命决定行使否决权，否决初次投票的结果。跟欧洲大陆的情况相似，英美大学的非教授教学人员、教辅行政人员参与大学治理的权利也受到一些限制，他们一般受制于教授。大学董事会吸纳少量学生参加，但学生的参与程度非常有限，甚至只能参与一些无关紧要的决策，反而挫伤了学生的参与积极性并导致学生的不满情绪。[8]20世纪末期以来，随着美国高等教育环境的变化，大学教师、行政人员和董事会三者之间的矛盾冲突此起彼伏，决策效率低下。大学共同治理制度无论在理念上还是实践中均遭受到一些质疑，被认为忽略了利益冲突的本质，大部分利益相关者的利益并不能被真正地代表，共同治理是不切实际的。[9]由此可见，西方大学治理改革中允许校外人士、校内低级别教学人员、教辅行政人员、学生等各层次利益相关者参与大学治理的范围和程度比较有限，参与效果并非如制度设计者所预期的那样完美，还有很大的改进空间，以至有学者认为，西方大学治理民主化改革只是触动了大学治理的表层，“变化的政治性大于学术性，表面性大于实质性，实用性大于长远性”[10]。
尽管西方大学治理改革中以参与原则回应各层次利益相关者民主诉求的做法在理论上和实践中均遭遇到不小的困难，但引进校外人士、低级别教学人员、教辅行政人员以及学生参与大学事务决策的意义不可小视。研究表明，学生参与大学治理是高等教育民主的需要，是实现学术民主与政治民主相互融合的路径，也是培育学生民主价值观的重要途径。[11]法律赋予校内外利益相关者以不同方式参与大学治理的权利，在一定程度上满足了他们的民主诉求。特别是在美国，共同治理已成为现代大学治理制度的基础，共同治理结构与治理文化之间形成了一种互补的关系，在此关系模式中，学术权力和行政权力通过分权和制衡的方式实现了良性互动。[12]美国大学共同治理制度为教师参与大学治理提供了制度保证，也为美国大学取得辉煌成就发挥了重要作用。正如曾两度出任哈佛大学校长的德里克·柯蒂斯·博克（Derek Curtis Bok）所言，美国现行大学治理体制总体运行正常，没有对其进行系统性变革的必要。[13]可以说，西方大学允许校外人士、校内低级别人员和学生参与大学决策机构满足了他们的民主权利诉求，从形式上保障了大学治理的有效性，具有重要的意义。
二、以效率原则重构政校关系，界定决策机构的规模和决策程序
20世纪70年代以来的几次石油危机使西方国家的经济遭受全面衰退，而国家经济发展迟缓的直接后果之一，是政府削减高等教育经费，政府、纳税人和捐赠者都要求大学提高经费使用效率。随着新公共管理运动的兴起，问责制开始被引入高等教育领域，西方国家更加重视大学的绩效，先后改革政府与大学的关系，赋予大学更多的自主权和责任，提高大学决策的自主性。各大学为了获得政府和公众更多的支持，在积极回应校内外利益相关者民主诉求的同时，纷纷改革治理结构、优化治理过程，缩减决策机构规模、强化校级管理能力，进一步规范决策程序，以提高决策效率。
1.重构政校关系，提高大学决策自主性
在罗马传统高等教育体系中，由于教育权通常被视为国家主权的重要组成部分，大学一般不具有法人身份，而是以政府附属机构的形式存在。法国自拿破仑执政时起，就建立了中央集权的教育制度，高等教育由国家举办和管理。在德国，大学受文化国家理念的影响，1794年颁布的《普鲁士邦法》明确了大学既是国家机构，也是享有特权的学术社团，具有双重法律地位。由于政府与大学的特殊关系，“绝大多数学者把国家看作是学术事业唯一的合法赞助人，并强烈抵制在大学事务中给校外人士一席发言之地”，从而使“德国大学在绝大多数时期不受政府以外的社会经济需要的影响”。[14]因此，自19世纪中期以来，罗马传统大学特别是法国大学争取更多的自主权就成为历次高等教育改革的核心。1968年法国颁布的《高等教育方向指导法》开宗明义，规定大学的性质是科学文化性质的公共机构，高等教育的基本任务是传授知识、发展研究和培养人才，同时规定“自治”是大学的三大办学原则之一。[15]1981年密特朗当选法国总统后，在教育改革方面提出以“放权、现代化和适用”为目标的指导原则，并在1984年颁布的《高等教育法》中规定大学是具有公务法人资格的“公立科学、文化和职业机构”，还规定通过建立合同制度重构政府与大学之间的关系，基于对合同执行情况的评估决定财政拨款。1976年德国颁布的《高等教育总法》的核心之一是加强联邦政府对高等教育的宏观调控能力和扩大大学自主权，重构大学与政府的关系，“使大学成为州政府的更有效的决策伙伴”[16]。1998年《高等教育总法》修改后，德国建立了以大学绩效—评估为基础的政府拨款制度，大学定期接受政府组织的评估，且评估结果作为拨款的依据。国家对大学由原来的“圈养”变成“放养”，希望通过赋予大学更多的自主权来提高大学的决策自主性和灵活性，进而提高大学的核心竞争力。在日本，国立大学法人化改革的主要目标就是重塑大学与政府之间的关系，赋予大学自我管理、自我负责的自主权。文部科学省则依据政府与大学签订的为期6年的合同，对大学的教学、科研以及服务社会等各方面实施目标管理。
二战后特别是20世纪60年代以来，英美两国也越来越认识到大学对社会经济发展的重要性，大学应该从属于国家利益成为人们对大学的新认识，从而加大了对大学干预的力度。在英国，1961至1968年间，中央政府出资创办了10所新的大学[17]，特别是1963年《罗宾斯报告》发表以来，大学的办学方针、制度设计、发展策略、管理机制均发生了深刻的变革。根据《罗宾斯报告》，1964年英国设立了全国学位授予委员会，作为大学以外高等教育机构的质量监督和颁发学位的机构。20世纪80-90年代，英国政府越来越多地试图影响高等教育，1988年，议会通过的《教育改革法》把多科技术学院和大多数高等教育学院由原来的地方教育当局办学改为中央直接管理；设立多科技术学院与高等教育学院基金委员会负责对这部分高校进行规划与拨款，解散全国公立高等教育咨询委员会；以规模较小的法入团体“大学基金委员会”②取代大学拨款委员会。英国政府还成立了一个负责各级各类教育的教育和科学部，并把大学拨款委员会置于该部之下，大学拨款委员会逐步进入政府系统，为政府直接通过经费干预大学提供了方便通道。后来大学的财务账目也要接受议会公共账目委员会和审计长的检查。英国政府还责成大学基金委员会在处理经费拨款时要考虑大学的教育质量，并成立高等教育质量委员会负责对全国大学进行“学术质量审计”。在美国，联邦政府在宪法框架内不断寻求通过以土地捐赠、教育信息服务、认证、学生财政资助、科研资助等形式介入高等教育，将国家利益渗透到高等教育之中。从1958到1968年，联邦政府对大学科研的资助从10亿美元增加到50亿美元。国会通过了大量相关法案，高等教育的改革与发展被看作是对美国国防及社会的繁荣与幸福具有决定意义的事情及扩大公民权和向贫穷作战的基本手段。[18]联邦教育总署及后来成立的联邦教育部从1960年起也成为一个重要的政府部门。二战后，在美国无论官方还是民间已经达成了一种共识，即“大学研究是一种面向未来的长期投资”，因此联邦政府支持了62%的大学研究活动。[19]
总之，二战后，西方主要发达国家普遍更加重要高等教育，大学与政府之间的关系发生了深刻的变化，效率原则在重构二者关系时备受重视，罗马传统大学开始被赋予了公法人资格和更多的自主权，盎格鲁—撒克逊传统大学与政府的关系则越来越密切。
2.缩减决策机构规模，强化校级管理能力
20世纪60年代以前，罗马传统大学的内部权力主要集中在基层学术组织，大学甚至成为一个“空架子”，没有专职校长，大学决策效率不高。20世纪60年代以来，罗马传统大学普遍获得公法人地位，大学逐步从作为政府附属机构的状态下剥离出来，并以绩效—评估为基础重构了新型的政校关系。大学还削减了教授和基层学术组织的权力，设立专职校长并采用校长负责制，强化校级管理能力。按照1968年法国《高等教育方向指导法》的规定，大学实行校长负责制，校长由校务委员会、科学委员会和学习与生活委员会所有成员组成的大学全体会议选举产生，选举过程繁琐，效率不高。2007年法国《大学自由与责任法》进一步缩减决策机构的规模，校务委员会成员数量由1984年的30-60人压缩至20-30人，大学校长也不再由原来三个委员会所有成员组成的全体大会选举产生，改由校务委员会选举产生。[20]《大学自由与责任法》还规定，在人事方面，除个别竞聘录用的人员之外，校长可以否决任何其认为不当的职位人选，也可以根据业绩对教师予以奖励。按照该法的设想，法国大学将在人事管理、房产、财政等方面获得更大的自主权，大学校长也成为真正的管理者。另外，《高等教育方向指导法》颁布后，政府分解了学部，组成新的“教学和科研单位”作为大学基层学术组织，教学和科研单位理事会的大部分决策必须报请大学校务委员会批准，所有教学和科研单位的经费和人员分配也由校务委员会负责。这样一来，基层学术组织的权力明显被削减，而学校层面的权力得到加强。1976年德国《高等教育总法》颁布后，大学分解了学部，重新组建了系，系设委员会作为系的决策机构，系在人员、资金和设备的分配方面享有更大的权力；讲座也不再独立于系或大学当局直接接受政府的资源分配。同时，大学设立专职校长，负责处理大学的学术、行政等事务。特别是1998年后，德国大学校长的权力得到进一步加强，成为教授的顶头上司，原先由教授主导的各种委员会的权力在一定程度上让渡给了校长，与此同时政府也通过立法赋予校长一定的行政管理权，大学校长完成了从“大学符号”向“乐队指挥”的角色转型。[21]在日本，国立大学法人化改革也强化了校长的权力，削弱了教授会的权力，“把教授的声音减少到最小程度，而把校长和行政官员的声音放大到了最大程度”[22]。依据日本《国立大学法人法》的规定，校长是大学的法人代表，是董事会、运营协议会、教育研究评议会的负责人，可以任命除文部科学大臣任命的监事以外的所有董事会成员，并享有雇佣、解聘教职员工的权力等。
二战后特别是20世纪60年代以来，英美两国的大学越来越趋向于建立一支精简高效的管理团队，包括校长、副校长、协理副校长、注册主任、院系主任等。许多大学取消了教授在评议会中的当然成员资格，并缩减评议会的规模；在系一级，集体决策的做法已经消失，取而代之的是一种等级制的结构。在英国，进入20世纪80年代后，在新公共管理运动的背景下，大学为了生存和发展，不得不面向外部市场和内部市场，更加注重效率，提高自身面对内外部环境变化的灵敏度。大学为了提高决策效率，重视打造一支精简高效的专业化管理队伍，出现了权力从高级学术人员和他们所在的院系向校级层面转移的趋势。在美国，由于共同治理制度也带来了大学决策效率低下的问题，1996年美国大学董事会联合会（AGB）发表声明，主张加强校长在决策中的地位，强调董事会是大学的最高权力机构。[23]1998年，AGB的治理声明指出，“一些董事会、教师和行政主管认为内部治理规则已妨碍了及时决策，小派系争论阻碍了决策进程”[24]，并建议由董事会重申他们的最终职责和权力，明确规定谁在各种具体决策中享有哪些权力，设立加速决策的最终期限。美国大学中的教授专业权威在大学内部的院系中得到加强，行政人员的权威在大学层面得到加强，董事和其他校外人员的公众权威在州和联邦政府层面得到加强。[25]
近半个世纪以来，无论是罗马传统大学还是盎格鲁—撒克逊传统大学，在治理改革中均一定程度上削减了教授的权力，而赋予校长更多的权力，强化了校级管理能力，同时缩减决策机构的规模，提高了决策效率。但必须明确和强调的是，西方国家在大学治理改革中强化校级管理能力的强度仍然是“在学术自由和大学自治的界限之内”。[26]
3.规范决策机构的议事程序，力求“最低程度的程序正义”
通常来说，大学最高决策机构的运行程序主要体现在重大事项的决策规划程序、协商程序、审议审批程序，章程制定和修改程序，以及校长选拔任用程序等方面。罗马传统大学章程非常重视大学最高决策机构的议事程序。对20部罗马传统大学章程文本的统计分析显示，60%的文本规定了大学最高决策机构的议事程序，60%的文本规定了大学章程的制定和修改程序。[27]《巴黎第一大学章程》第15条规定：校长由行政管理委员会成员从教师—研究员、研究员、教师、讲师（以上人员包括合作和访问人员）或者其他同类人员中以超过半数的选票选举产生；选举在即将卸任的校长任期结束前至少30天举行；在校长空缺或遇到障碍的情况下，在确认该事实后一个月由学区长和大学训导长组织进行选举；如果设置了临时召集人也可由临时召集人召集，召集必须在选举前至少15天进行；会议由召集人主持；开始选举前，委员会可以听取候选人资格宣告和投票说明；选举采用无记名投票方式，5轮投票仍未获得确定结果则暂时休会，选举延期到一周以后进行。[28]
盎格鲁—撤克逊传统大学章程也非常重视大学最高决策机构的运行程序，用程序来保证权力的规范运行。在29部盎格鲁—撒克逊传统大学章程文本中，95%的文本规定了大学最高决策机构的议事程序，95%的文本规定了章程的修改程序。[29]如《耶鲁大学章程》第1条规定：非因特殊事由，校长及董事会需按规定至少每年召开5次正式会议；特殊情况下，可由校长召集董事会临时会议；如校长因故缺席，则由秘书按照章程所确定的相关规则召集；会议召开前5天，秘书须通过邮件、传真或其他电子形式向董事会的每一位成员发送正式的书面通知；特殊情况下的临时会议通知还需附载将要讨论的主要事项；董事会准许其任何成员在董事会会议上以各种方式发表言论，以确保每一位成员都能了解其他成员的意见或建议；任何应董事会或董事会的其他委员会要求或许可采取的行为，都必须得到董事会或该委员会全体具有表决权的成员的同意，且这种同意须以书面形式载入董事会会议记录；如有请求，董事会会议应公开举行。第2条规定，任命终身教授及各学院院长的会议，须在召开前至少10天通知董事会各成员；如董事会全体成员均认为此会议不应举行，则可取消会议。
西方大学从中世纪的“精神手工业者共同体”发展成为公共组织，其使命也演化为最大限度地实现公共利益和学术真理。大学为了达成其使命，提高治理的实质有效性，通常通过大学章程规范决策机构的议事程序，体现程序正义精神，因为法治社会不能容忍“无程序的法律”。“无程序的法律”意味着没有程序制约的实体规则得不到一致、普遍、公开的执行。西方大学章程在规范大学权力运行过程中体现出“最低限度的程序公正”，一方面大学权力运行要遵循程序公正原则，另一方面又不能因为过度强调程序公正而牺牲运行效率，大学权力运行力求在正义与效率之间寻找适当的平衡点。
三、我国大学实现有效治理的四个关键问题
从上述可知，西方国家政府和大学为了提高大学治理的有效性，不断调整、完善大学治理结构，优化治理过程。一方面，大学治理改革以参与原则调整治理结构，回应各层次利益相关者的民主诉求，提高了大学治理的形式有效性。另一方面，政府和大学以效率原则重构政校关系，赋予大学更多的自主权，提高大学决策的自主性；同时削减教授权力、缩减决策机构规模，强化校级管理能力，并重视在“最低程度的程序正义”基础上规范决策机构的议事程序，提高了大学治理的实质有效性。当前，我国大学正依照《高等教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《高等学校章程制定暂行办法》的要求制定或修订本校章程。我国大学章程建设要以提高大学治理有效性为目标，基于我国的特殊国情，大学治理改革既要以参与原则回应各层次利益相关者的民主诉求，也要以效率原则扩大和落实办学自主权，提高大学决策自主性，同时改革大学治理结构和优化治理过程，提高治理的实质有效性。鉴于扩大和落实办学自主权并非大学自身可以完成的，本文暂不讨论这一点。本文认为，为了提高大学治理的有效性，当前我国大学章程建设要重点解决四个关键问题：一是扩大党委会委员构成，二是明确党委会议事程序，三是改革学术委员会委员构成并明确其议事程序，四是明确校长办公会议事程序。
1.扩大党委会委员构成
现代大学制度的核心是决策权的分配。根据《高等教育法》第39条的规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，党委会或党委常委会是大学最高决策机构。当前，我国部分大学已经制定出来的大学章程均把党委领导体制作为一个核心部分加以阐述，但对党委会或党委常委会的职数、委员产生方式没有相应的规定。实践中，党委会存在的最大问题是党委委员来源单一，难以体现各方利益相关者的利益。党委会或党委常委会委员主要由大学党委正副书记、正副校长、若干主要职能部门的一把手以及少数院系领导充当，缺少来自教授群体、学生群体以及社会群体的代表。以某“985工程”大学为例，该校第二次党代会选举产生了31个党委委员，由15个校级领导、2个校长助理、组织部长、宣传部长、统战部长、学术委员会主任（前任校长）、人事处长、教务处长、科研处长、财务处长、学校办公室主任、研究生院院长、管理学院院长、物理学院院长、计算机学院院长、独立学院党委书记构成，没有教授、学生、教辅行政人员代表，更没有校外社会群体代表。
当前，我国大学内部治理中的突出问题是教师在大学重大事务决策中被边缘化，如何增进教师的参与是一个亟待解决的问题。为此，一方面要通过强化教师的制度化权力来促进教师参与，同时要在此基础上建立教师和行政人员之间的决策性协商、互动性协商、咨询性协商和开放式协商等机制来增进教师参与大学决策。[30]党委会作为我国大学的最高决策机构，应该体现包括教师在内的各方利益相关者的利益，满足各层次利益相关者参与大学治理的民主诉求。杨福家在比较中外大学制度的基础上认为，我国大学的党委会委员可以由三部分人组成，即三分之一的校外人士、三分之一的从教授党员和学生党员中选举产生，还有三分之一的是学校领导层的负责人。[31]也有人认为要建立以党委会为主导的大学委员会，党委委员的人数应占大学委员会成员的二分之一至三分之二，常委会委员全部进入大学委员会，政府委派相关职能部门的人员参与大学委员会，同时要有教师代表、学生代表和合作办学者代表。[32]本文认为，“党委领导下的校长负责制”是具有中国特色、符合中国国情的大学领导体制，党委会委员必须由党员构成，但委员应包括校内外两个部分的党员。就校外党员来说，可以由党政机构中的党员代表、企事业单位的党员代表、所在社区的党员代表等构成；就校内党员来说，应该包括教授中的党员代表、教辅行政人员中的党员代表、学生党员代表、学校领导中的党员代表、基层学术组织负责人中的党员代表等。其中教职工中的党员代表由教职工代表大会选举产生，学生党员代表由学生会选举产生，一般来说学生会主席如果是党员应该为党委会当然委员。
2.明确党委会的议事程序
程序正义是权力运行的基本要求，大学权力运行是否有利于实现大学的使命需要程序正义来保证，实现大学有效治理也需要程序正义。如果大学权力运行过程中没有体现程序正义，权力运行有可能会失范，大学治理也可能混乱。大学治理对程序正义的要求，首先体现在大学决策机构运行中的程序正义上。我国目前制定的大学章程文本大多忽略了党委会或党委常委会的议事程序。实践中，部分大学单独制定了党委会或党委常委会议事规则，但大多处于流于形式的境地。党委会或党委常委会议事规则通常存在两个突出问题：第一，党委领导容易蜕变为党委书记领导。党委会或党委常委会讨论的议题须“事先报党委书记审核、确定”，“除突发性重大事件外，凡未列入常委会议题的临时动议一律不予讨论”，这就意味着党委书记不同意的议题根本上不了党委会，也就不能有任何决策，为党委领导下的校长负责制沦为“党委书记领导下的校长负责制”埋下了伏笔。第二，党委会或党委常委会会议过于频繁召开。党委会或党委常委会的职能非常接近于美国大学董事会的职能，会议过于频繁召开容易钳制校长领导的行政系统。
本文认为，如果有三分之一的党委委员联合提议的议题就应该进入党委会或常委会讨论；三分之二以上的党委委员到会即为召开党委会或常委会的法定人数；赞成票超过表决人数的半数为议题通过。党委会或党委常委会每年召开的次数应控制在4-5次为宜，同时设定特别会议。在紧急情况下，超过三分之一的党委委员提议召开党委会，党委书记应立即召开特别会议。
3.改革学术委员会成员构成并明确其议事程序
《高等教育法》第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”但这种学术决策制度构架在实践中要么是行政决策架空学术决策，要么是行政决策与学术决策“两张皮”。对于前者，导致学术委员会形同虚设；对于后者，学术委员会负责学术问题的决策，往往不考虑行政可行性。党委会与校长负责行政问题的决策，常常不理会行政决策对学术的影响。于是，很多大学的学术委员会就异化为一个行政机构，委员大多是校领导、职能部门负责人、基层学术组织负责人，纯粹的学者很少。学术委员会被党委会或校长办公会湮没，其结果是行政权力凌驾于学术权力之上，学术权力日渐式微。如果说行政系统的改革主要是追求效率，那么学术系统的改革应当有利于增强大学的学术能力。因此，要真正落实学术委员会负责学术事务的决策权，首先要让学术委员会成为一个主要由学者构成的机构，委员应该由学者选举产生，而不是由党委会提名、校长任命。鉴于院士、校长在中国大学中的特殊地位，他们可以成为学术委员会的当然成员，但其他校领导和职能部门负责人不宜进入学术委员会，以保持学术委员会的相对独立性。其他委员应该是由基层学术组织层层选举产生。如可规定校学术委员会委员实行定额席位制，经学院学术委员会推荐、学部学术委员会选举产生。每个学院一般拥有一个校学术委员会委员席位，学院学术委员会主任或院长作为推荐人选。各学部推荐的校学术委员会委员中，院长人数不得多于非院长人数。学术委员会的职责能否充分履行，关键是看学校党委和行政系统是否真正尊重学术委员会的权力，是否尊重学者的话语权，是否尊重学术的神圣性。因此，行政人员退出学术委员会既可能使学术委员会真正成为一个发挥学者智慧、表达学者利益的机构，也可能使学术委员会虚化，成为摆设。但不管出现那种结果，总比现在由行政人员把持并异化为一个行政机构好，至少为发挥学者的学术权力提供了一条可能的通道。
为充分发挥学术委员会的作用，必须让学术委员会从幕后走向前台，其中学术委员会的议事程序是保证。大学章程应规定：校学术委员会实行例会制度，每学期召开2-3次会议；根据工作需要，可临时召开校学术委员会全体会议。大学学术决策工作由校长提出建议方案，经校学术委员会研究，形成意见，提交党委会审议。学术委员会会议由主任委员或主任委员委托的副主任委员主持，学术委员会全体会议原则上应有三分之二以上委员出席才能举行。学术委员会决议事项采取民主集中制的原则，需以投票方式作出决定时，应事先制定投票规则；学术委员会委员一般不得缺席学术委员会会议，因故不能出席的，须在学术委员会办公室备案。学术委员会会议实行回避制度，在讨论、审议或评定与委员及其亲属有关的事项时，该委员须回避。职能部门负责人原则上应列席与本部门工作相关的学术委员会会议，说明情况并参与讨论，但不参加表决；校学术委员会作出的决定，在异议期内如有异议，须征得半数以上委员同意，方可召开全体会议复议，经复议通过的决定不再复议。
4.明确校长办公会议事程序
校长办公会是研究和决策大学重要行政事项、组织实施党委会有关决议的机构，大学党委会有关行政事务的决议最终贯彻得如何就看校长办公会对党委会决议的理解和执行力度。目前我国很多大学的校长办公会定位不准，或被视为咨询机构，或替代学术委员会。以某“985工程”大学校长办公会议事规则为例，其规则规定校长办公会的议事范围包括：拟提交党委常委会研究的学校重大改革方案；拟提交党委常委会研究的学校年度工作计划、长期发展规划等；学科建设、师资队伍建设，教学、科研、产业以及管理等工作中的重要实施方案；重要会议精神、重大情况和学校重点工作的通报。其中学科建设、师资队伍建设、教学、科研应该属于学术事务，校长办公会全权处理有替代学术委员会的嫌疑。
校长办公会是校长领导的行政团队，必须制定并遵守其议事程序。校长办公会由校长或校长委托的副校长召集并主持，组成人员包括校长、副校长、校长助理、校工会主席、学校办公室主任、监察处处长等。根据工作需要，会议主持人可确定有关人员列席，列席人员在讨论相关议题时进入会场，汇报或讨论完毕即退场。校长办公会须有半数以上的成员出席方可召开，研究或决策某一问题时，分管校领导应到会，议题一般由提出该议题的职能部门或校领导汇报。校长办公会应设专人记录并编发会议纪要，对会议决定的事项、参与人及其意见、讨论情况、结论等内容应有完整、详细记录并存档。校长办公会议事实行一事一议，议事程序一般为：汇报人就议题作简要说明，提出解决问题的建议或方案；与会成员就此议题充分发表意见；主持人征求与会成员意见后，归纳集中作出决定或决议。会议决策中意见分歧较大或者发现有重大情况尚不清楚的，应暂缓决策，待进一步调研或论证后再作决策。校长办公会议事规则还要设定复议程序，以及会议决议的组织实施和督办规则。
注释：
① 中世纪大学全体大会有教师全体大会、学生全体大会、教师和学生共同组成的全体大会三种构成方式，全体大会由校长或教长主持，是大学最高权力机构，真正拥有代表性的、合法性的行政权力。如博洛尼亚大学的全体大会由全体博洛尼亚大学法律学子共同参加，巴黎大学的全体大会由文学院、法学院、神学院和医学院的全体教师组成。
② 大学基金委员会与大学拨款委员会的区别在于：第一，与大学拨款委员会不同，大学基金委员会没有就大学的需要向政府建言的责任。第二，教育部第一次享有了对大学如何支配政府拨款指手划脚的合法权力。以前，大学可以自由支配大学拨款委员会的拨款。第三，大学基金委员会被保守党政府故意设计为不再是大学的代理人，与大学拨款委员会的主席通常由著名的学者或科学家（通常是由一位前任副校长）担任不同，大学基金委员会的第一任主席是企业家，之后是工程师。与大学拨款委员会的成员几乎全部来自大学不同，至少有一半的大学基金委员会成员出身工商业。参见王建梁：《大学自治与政府干预：英国大学一政府关系的变迁历程》，《清华大学教育研究》2005年第6期，第16-18页。
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作者： 温州大学高等教育研究所朱家德 来源： 《高等教育研究》2013年第06期
